Белорусская база реформ: рекомендации для будущих исследований

Версия для печатиPDF версия

В сентябре 2012 года полноценно заработала Белорусская база реформ (reformsby.eu): информационный каталог, который включает в себя большинство актуальных на сегодняшний день проектов реформирования социально-экономической и политической сфер Беларуси, разработанных за последние годы. На данный момент в базе находится 116 проектов, авторами которых являются независимые эксперты, государственные институции и международные организации.

Основной задачей базы является «выдача» справочной информации по уже существующим проектам исследователям, которые заинтересованы и/или уже занимаются разработкой реформ по различным направлениям. База включает в себя полный набор информации по конкретным проектам, начиная от сроков реализации и заканчивая финансированием и предполагаемой институцией-имплементатором. В общем и целом программная оболочка помогает исследователям более эффективно выполнять следующие задачи:

1.      Эффективно использовать в своей работе уже существующие наработки реформ и избегать «дублирования» концепций и содержания проектов в тех областях, где проекты завершены и актуальны до сих пор.

2.      Выявлять секторы и отрасли, ранее незатронутые вниманием независимых и государственных экспертов, либо требующие «обновления» проектов реформирования в силу их морального устаревания или структурного сдвига в самой отрасли или секторе.

3.      С большей точностью определять необходимых бенефициаров и содержание самих проектов для гарантии их имплементации.

Подробный анализ проектов Белорусской базы реформ ранее был проведен в статье Валерии Костюговой Белорусская база реформ, опубликованной на сайте «Наше мнение». Анализ содержит весьма детальную информацию по классификации проектов, имплементаторам и разработчикам и т.д., а также содержит ряд неоценимых рекомендаций для разработчиков будущих проектов. В данной статье мы бы хотели дополнить уже проведенный анализ применительно ко второму пункту списка, данного выше. Иными словами, сейчас нам необходимо проанализировать, какие отрасли и сектора не были затронуты проектами реформировании и/или модернизации, либо участие в них негосударственных экспертов отсутствует или минимально.

Следует также отметить, что база реформ не является полностью исчерпывающей относительно списка всех существующих предложений (как от государственных институций, так и от независимых и международных организаций). При «наполнении»  базы в первую очередь учитывались недавно разработанные проекты, так или иначе несущие в себе модернизационную составляющую. Посему приведенный ниже анализ также не может считаться всеобъемлющим, но может потребовать уточнений и дополнений. Однако мы надеемся, что он сможет оказать посильную помощь в определении дальнейших направлений разработки проектов реформ.

Итак, распределение ныне внесенных в базу проектов по институции-разработчику показано на диаграмме 1. Наибольшее количество проектов разработаны ЕС, МВФ, Всемирным банком и ПРООН.

Диаграмма 1. Распределение проектов по институции-разработчику

В свою очередь, распределение проектов по отраслям и секторам показано на диаграмме 2.

Диаграмма 2. Отраслевое и секторальное распределение проектов

При наложении двух диаграмм друг на друга и детализации институций-разработчиков проектов мы получаем следующую таблицу сопряженностей:

  

Организация

Сектор

Количество проектов

МВФ

Экономика

9

USAID

Социальная политика

3

Сельское хозяйство

1

Экономика

1

Фонд «Евразия»

Социальная политика

1

Всемирный Банк

Инфраструктура

2

Социальная политика

4

Управление

1

Экология

5

Экономика

2

Энергоэффективность

1

Европейский Союз

Культура

1

Сельское хозяйство

1

Социальная политика

1

Управление

3

Экология

14

Энергоэффективность

3

ПРООН

Социальная политика

1

Управление

1

Экология

5

Экономика

4

Государство

Техстандарт

4

Сельское хозяйство

1

Экономика

7

Социальная политика

2

Инфраструктура

7

Экология

2

НГО[1]

Экономика

9

Политика

7

Право

2

Управление

1

Социальная политика

3

Таким образом, сейчас мы можем соотносить проработанность сфер в различных институциях.

Социальная политика и экономика

Сектор социальной политики демонстрирует значительно больший охват со стороны международных организаций и государственных институций, нежели со стороны НГО. Несомненно, это обусловлено в первую очередь тем, что и международные организации, и государство разрабатывают в первую очередь проекты, на которые изначально предполагается выделение финансирования, что повышает вероятность «возникновения» проекта самого по себе и его успешной имплементации.

Тем не менее, если рассматривать проекты всех институций как предложения реформы, возможно отметить следующее.

1. Сфера социальной политики действительно в меньшей степени проработана исследователями из НГО, нежели международными организациями и государством.

2. Тематика проектов НГО демонстрирует некоторый «перекос». Большинство проектов касается пенсионной системы и преодоления бедности в Беларуси. Кроме того, проекты НГО зачастую предлагают достаточно общие рекомендации по реформированию. В то же время проекты государства и международных организаций имеют гораздо большую дифференциацию по целевым группам и более четко очерчивают предполагаемые действия по достижению целей и задач проекта. Кроме того, такие проекты имеют более широкий тематический охват, ориентируясь, в первую очередь, на узкотематические направления (например, борьба с туберкулезом), а также имея в себе инфраструктурную составляющую.

По тематическим направлениям проекты социальной политики распределяются следующим образом:

- НГО: бедность и социальная интеграция (1 проекта), коммунальная реформа (1 проект), здравоохранение (1 проект).

- Международные организации: бедность и социальная интеграция (6 проектов), здравоохранение (2 проекта), борьба с торговлей людьми (1 проект), водоснабжение и энергосбережение (2 проекта).

- Государство: здравоохранение (2 проекта), образование (1 проект), охрана труда (1 проект), демография (1 проект), общая социальная защита (1 проект).

То же самое, хотя и в меньшей степени, относится и к проектам в сфере экономики. Негосударственными институциями в достаточной мере разработаны и постоянно обновляются проекты структурных реформ экономики, в первую очередь благодаря экспертам центров ИПМ и CASE-Беларусь. В то же время государственные проекты и проекты международных организаций почти всегда а) пишутся без «закладывания» в них пунктов, касающихся институциональных изменений, б) относятся к узким секторам экономики (например, к регулированию условий ведения бизнеса). Проекты НГО более комплексны и зачастую предполагают изменение структуры экономического регулирования и институциональную реформу.

Тематическая структура проектов в сфере экономики выглядит следующим образом:

- Международные организации: развитие предпринимательства (3 проекта), приватизация (2 проекта), макроэкономическая стабилизация (6 проектов), финансовый сектор (2 проекта), политика доходов (1 проект), внешнеэкономическая деятельность (1 проект).

- НГО: приватизация (1 проект), макроэкономическая политика (4 проект), пенсионная система (2 проекта), развитие частного сектора (1 проект).

- Государство: инновации (3 проекта), внешнеэкономическая деятельность (1 проект), развитие частного сектора (1 проект).

Управление и политика

Сфера государственного управления в одинаковой степени мало покрыта как международными организациями, так и НГО. Очевидным аутсайдером здесь оказывается государство, проекты реформ в сфере управления у которого по понятным  причинам отсутствуют.

Несмотря на малое количество проектов в этой категории, для нее выполняются закономерности, описанные выше: проекты НГО комплексны (к примеру, реформа местного самоуправления), в то время как международные организации «бьют» по узким  специфическим темам (контроль за складированием и хранением стрелкового оружия, экологический менеджмент, повышение качества управления на местном уровне и т.д.).

Проекты в области политики разработаны исключительно политическими партиями и скорее представляют собой предложения по изменению институционального дизайна политического режима в Беларуси, и базируются на основе программ партий и движения. Актуальность таких проектов, несомненно, достаточно высока, однако встают серьезные вопросы о перспективах их имплементации в обозримом будущем. Кроме того, обновление политических программ происходит довольно редко, посему некоторые из содержащихся в них предложений морально устарели и не отражают существующих проблем.

НГО: реформа политической системы (1 проект)

Политические партии и движения: реформа политической системы (4 проекта), усиление потенциала гражданского общества (1 проект), преодоление кризиса и рыночная реформа (2 проекта).

Управление:

- Международные организации: институциональный потенциал (2 проекта), управление границами (1 проект), экологический менеджмент (1 проект), двустороннее сотрудничество (1 проект).

- НГО: местное самоуправление (1 проект)

Инфраструктура и энергоэффективность

Инфраструктурные проекты и проекты по повышению энергоэффективности являются самым слабым местом независимых экспертов. По сути, такие проекты отсутствуют, за исключением лишь двух проектов по реформе ЖКХ, разработанных ИПМ и БНФ. Эти проекты, в то же время, касаются скорее изменения структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством, и, фактически, должны быть занесены в категорию «управление». Плюс, проекты не обновлялись уже достаточно давно (проект ИПМ датируется 2008 годом), а проект БНФ стал неактуален после внесения поправок в жилищный кодекс 2 марта 2013 года. В свою очередь, проекты, направленные на повышение энергоэффективности разрабатываются только международными организациями.

Тематическое распределение проектов следующее:

Инфраструктура:

- Государство: развитие транспорта и транзитного потенциала (6 проектов), развитие телекоммуникаций (1 проект).

- Международные организации: дорожная инфраструктура (1 проект), инфраструктура образования и здравоохранения (1 проект).

Энергоэффективность:

- Международные организации: повышение энергоэффективности (3 проекта), использование местных источников топлива (1 проект).

Выводы и заключения

Исходя из краткого анализа тематической структуры проектов, добавленных в Белорусскую базу реформ, и учитывая предыдущий анализ, мы можем сделать следующие выводы и заключения.

1)      Вероятность имплементации конкретного проекта возрастает в том случае, его область его действия строго локализована.

2)      Большинство проектов, разработанных НГО и политическими партиями и движениями, носит комплексный характер, предполагающий структурные и/или институциональные изменения. Это не отменяет актуальности и важности самих проектов, а также необходимости их имплементации, однако, в ближайшей перспективе ставит под вопрос возможность этого. Строго локализованные проекты НГО с узкими целевыми группами и четкими целями и задачами обладают большими шансами на реализацию (чаще всего – через сотрудничество с международными организациями и непосредственно государством).

3)      Наименее затронутыми НГО сферами являются инфраструктура, управление и энергоэффективность. Остальные секторы покрыты в достаточной мере, однако в их отношении необходимо учитывать положения, изложенные в пунктах 1 и 2.

4)      Для повышения актуальности через соответствие разрабатываемых проектов проектам государства (и международных организаций) для НГО была бы полезной активизация работы в следующих направлениях: дорожная и энергетическая инфраструктура, здравоохранение, (государственное) управление, социальная политика.


[1] Негосударственные организации в данном анализе специально не разбиваются на отдельные институции, поскольку нас интересует анализ «непокрытости» секторов НГО в целом.

Впервые опубликовано Наше Мнение